SOMMARIO:

1. - 2. - 3. - 4. - 5. - NOTE

1.

In una recensione a un volume sui cambiamenti costituzionali dell’ultimo ventennio nell’ordinamento italiano [1], Sabino Cassese osserva come il testo, per quanto ricco di considerazioni e spunti di riflessione, presenta una lacuna. Infatti non tratta “un tema che ha acquisito straordinaria importanza alla fine del ventennio, quello del governo dell’economia e del governo della costituzione economica”. Proprio questi due aspetti meritano invece un approfondimento per cercare di cogliere come siano mutate e quali siano oggi le caratteristiche della regolazione dei mercati e degli interventi dello Stato nella sfera economica. Si tratta di capire cioè come le vicende più recenti legate alla crisi finanziaria ed economica scoppiata nel 2008, che soltanto ora sembra essere in via di superamento, abbiano inciso sul modello di regolazione dei mercati dominante nell’ultimo ventennio e cioè sul cosiddetto Stato regolatore. Vanno dunque analizzati i mutamenti della Costituzione economica, da intendersi quest’ultima in senso ampio, cioè non soltanto come Costituzione formale, ma come includente anche le leggi, l’opinione pubblica, le prassi applicative, il ruolo delle amministrazioni e tutto ciò che, in definitiva, costituisce il diritto vivente [2].

2.

Per cercare di impostare il tema conviene preliminarmente ripercorrere la periodizzazione degli sviluppi della regolazione economica a partire dalla fine del XIX secolo. Sono le fasi che troviamo descritte anche nel volume di Sabino Cassese “La nuova costituzione economica” [3]. La prima fase è quella dal 1861 al 1890 nella quale predomina il paradigma dello Stato liberale al quale fa riscontro, in campo economico, l’ideologia liberista o del “laissez-faire” volta a ridurre al minimo il ruolo dei poteri pubblici nell’economia. Alla fase liberale e liberista, fa seguito, nel periodo che si estende dalla fine del XIX secolo alla metà del XX secolo, un nuovo modello di “Stato interventista”, per effetto della prima industrializzazione e dell’affermarsi sulla scena politica e istituzionale di nuove ideologie. Si tratta di un modello caratterizzato dalla presenza massiccia dello Stato nell’economia e dall’alto numero di interventi pubblici anche con scopi dirigistici. Si pensi, per esempio, alla legge bancaria (r.d.l. 12 marzo 1936, n. 375), alla legislazione in materia del commercio, all’istituzione dell’IRI, alle esperienze, a livello locale, di socialismo municipale caratterizzate dall’assunzione, da parte dei pubblici poteri, dei compiti di gestione e titolarità dei servizi pubblici. Negli anni ’50 del secolo scorso con il progressivo incremento della presenza statale, anche in attuazione del disegno costituzionale delineato dalla Costituzione del 1948, emerge lo “Stato del benessere”, connotato da interventi non solo nel campo economico, ma anche in quello sociale (sistema sanitario, assistenza sociale, ecc.). In questa fase lo “Stato imprenditore” (e finanziatore), già emerso nel periodo precedente in seguito all’assunzione diretta da parte dei pubblici poteri della gestione di aziende di produzione di un’ampia gamma di beni e servizi spesso in regime di monopolio legale, raggiunge il suo apice. Si procede infatti a una razionalizzazione del sistema delle partecipazioni statali, con l’istituzione del ministero delle Partecipazioni statali e dei comitati interministeriali per la produzione industriale (CIPI) e per la programmazione economica (CIPE). Da essi dipendevano gli enti di gestione delle partecipazioni statali (IRI, ENI, EFIM) che a loro volta controllavano, attraverso [continua ..]

3.

Per riprendere la lacuna segnalata nella recensione richiamata nella premessa e per cercare di inserire in una prospettiva storica anche il modello dello Stato regolatore occorre indagare su ciò che è accaduto nell’ultima fase di sviluppo della Costituzione economica soprattutto dopo la crisi finanziaria ed economica del 2008 e degli anni successivi. Si tratta di una crisi che ha avuto ripercussioni profonde a livello globale e che, in Europa, soprattutto dopo il 2013, ha rischiato di travolgere anche alcuni Stati sovrani giunti sull’orlo del dissesto finanziario con conseguente possibilità per alcuni di essi di fuoriuscita dalla zona euro. Va posta in via preliminare la questione, da rivolgere più agli economisti che ai giuristi, se la crisi deflagrata negli Stati Uniti e passata alla storia come “crisi dei subprime” sia o meno paragonabile a quella scoppiata negli anni Trenta, a seguito del crollo del mercato borsistico del 1929. Quest’ultima è nota, in realtà, non solo per gli effetti drammatici sui mercati, ma anche perché è stata alla base di una svolta nei rapporti tra pubblici poteri, mercato e imprese. A questo riguardo basti solo pensare alle politiche e alle misure interventiste innovative adottate negli Stati Uniti all’epoca del New Deal. Non a caso esse provocarono uno scontro istituzionale tra il presidente degli Stati Uniti, Francis Delano Roosevelt, e la Corte Suprema che, proprio esaltando i fondamenti liberisti della Costituzione americana, aveva dichiarato incostituzionali alcune leggi che miravano a contrastare la crisi e a rilanciare la crescita economica. In Italia, la legislazione economica degli anni Trenta e l’estensione della mano pubblica su banche e imprese private oggetto di salvataggi hanno segnato, nel bene e nel male, lo sviluppo del Paese nei decenni successivi. Le analogie sembrano molte, ma secondo la maggior parte degli economisti e degli storici dell’economia, tra i quali, in particolare, Gianni Toniolo [13], la crisi recente, per quanto grave, non è comunque paragonabile, né per dimensione né per implicazioni, a quella degli anni Trenta. E questo anzitutto perché la storia non passa invano e alcune istituzioni create o potenziate proprio in quegli anni hanno avuto un ruolo determinante nell’attenuare gli effetti sistemici della crisi del 2008 e nell’evitare [continua ..]

4.

Spostando ora il livello di analisi su una dimensione più teorica e sul piano del dover essere, è stato posto da più parti l’interrogativo se, superata la crisi, lo Stato regolatore è destinato a restare (o ritornare) in auge come nei suoi momenti di massimo splendore, oppure se la crisi del 2008 richieda un ripensamento più profondo degli stessi fondamenti del modello. Tra i commentatori vi è infatti chi auspica un ritorno agli anni fausti della riduzione al minimo dell’ingerenza del pubblico nell’economia e alla centralità del mercato (mercatismo), abrogando o alleggerendo il carico delle regole in materia finanziaria introdotte negli ultimi anni [32], e chi invece ritiene che bisogna ridiscutere i presupposti anche epistemologici dell’economia di mercato e dei sistemi di regolazione. A questo riguardo è in atto un ripensamento del paradigma interpretativo dominante nell’ultimo ventennio, rivelatosi carente nella sua capacità esplicativa e predittiva, anche se per ora non è ancora all’orizzonte un paradigma esplicativo alternativo completo. Tra gli economisti e gli scienziati sociali, in particolare, è stata messa infatti in discussione la razionalità del mercato e dei suoi attori (efficient market hypothesis) [33]. Un ampio filone di studi sull’economia comportamentale ha messo in evidenza, anche attraverso esperimenti, come vi siano una serie di limiti e pregiudizi cognitivi (bias) dei vari attori economici che possono anche provocare reazioni inattese con effetti sistemici devastanti, magari in seguito all’apparizione, non prevista da nessuno, di un “cigno nero”, per riprendere il titolo di un noto libro [34]. Studi empirici hanno infatti dimostrato che, molto spesso, il comportamento degli attori nel mercato presenta “anomalie” che si pongono in contrasto con le teorie economiche tradizionali basate sull’ipotesi dell’homo economicus pienamente capace di operare scelte razionali, valutare i fini e adottare gli strumenti più adatti per raggiungerli. In parallelo, i modelli di regolazione trascurano di considerare gli errori cognitivi dei destinatari e l’impatto reale delle misure adottate, anche in questo caso con il rischio di vanificare gli effetti positivi attesi. Solo di recente è stato introdotto negli Stati Uniti e in Gran Bretagna, in [continua ..]

5.

In conclusione, la crisi del 2008 ha colto di sorpresa gran parte degli studiosi, degli operatori del mercato e degli attori della regolazione economica che avevano riposto una fiducia pressoché incondizionata nella capacità del mercato di autoregolarsi, salvo le poche situazioni di fallimenti che giustificano le misure correttive dello Stato regolatore. Ciò deve indurre cautela anche nel formulare previsioni a lungo termine sugli sviluppi della Costituzione economica. In ogni caso, l’economia di mercato e lo Stato regolatore, pur colpiti anche nei fondamenti teorici, sono usciti dalla crisi un po’ acciaccati, ma non sconfitti in modo definitivo. In particolar modo in Europa, la crisi ha indotto interventi normativi che hanno rafforzato e integrato lo Stato regolatore. Nel caso dell’Unione bancaria la crisi ha consentito di superare le remore di molti Stati membri, gelosi delle proprie prerogative, ad accentrare a livello europeo funzioni tipicamente nazionali, determinando un vero e proprio salto di qualità impensabile solo fino a pochi anni prima, con rilevanti effetti sulla Costituzione economica europea. A livello globale sono comparsi nuovi attori come l’Asian Infrastructure Investment Bank, promossa dalla Cina ma con l’adesione di vari Stati europei inclusa l’Italia, che replica in qualche modo e si pone in concorrenza con la Asian Development Bank (di matrice giapponese e statunitense), la Banca mondiale e il Fondo monetario internazionale, In definitiva lo Stato regolatore, pur soggetto a un ripensamento anche nei suoi presupposti teorici, non sembra giunto al tramonto, almeno nel mondo occidentale, anche se la sicumera di molti suoi adepti si è incrinata.

NOTE