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La regolazione dei trasporti nel Regno unito fra problemi di iper-regolazione, efficacia e rischi di policy divergence

Allegra Canepa

The paper explores the relationship between the development of transport policy and planning across the UK and the nature of institutional bodies. The landscape of the UK transport sector is densely populated with bodies that are of different formal institutional type and include Non-Departmental Public Bodies, Executive Agencies, Commissions, Tribunals, (…). The article describes this existing variety in transport governance, the role of the different structures in the policy implementation process, the effects of devolution and the successive re-organisations, the consequences of the process of spending review on the transport governance system. The paper concludes with an evaluation of the governance efficiency and institutional gaps and it highlights a fragmented structure of governance in the transport sector. The main problem of this structure of governance concerns the formulation and implementation of transport policy and the risk of policy divergence compared with the European strategy in this sector.

PAROLE CHIAVE: regolazione - trasporti - problemi - iper-regolazione - policy divergence

   

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Sommario:

1. Il ruolo del Regno Unito nel perseguimento degli obiettivi europei in materia di trasporto e riduzione delle emissioni inquinanti da esso derivanti - 2. La struttura dell'indagine - 3. Una governance complessa: evoluzione e prima classificazione dei soggetti esistenti - 3.1. Il criterio delle funzioni svolte: la regolazione economica - 3.1.2. Office of Rail and Road e self-regulation - 3.2. La regolazione tecnica - 3.3. Le funzioni esecutive, consultive-di supporto e paragiurisdizionali - 3.3.1. Executive e Advisory Bodies - 4. L'impatto del processo di revisione della spesa pubblica - 5. I problemi della governance attuale fra iper-regolazione e rischi di policy divergence - 6. Le relazioni fra soggetti 'regolatori' e le questioni aperte in tema di efficacia di azione - 6.1. Le criticità in materia di trasparenza e accountability - 7. Qualche osservazione conclusiva - NOTE


1. Il ruolo del Regno Unito nel perseguimento degli obiettivi europei in materia di trasporto e riduzione delle emissioni inquinanti da esso derivanti

Il Libro bianco sui trasporti approvato nel 2011 delineava una tabella di marcia per la costruzione di uno spazio unico europeo dei trasporti [1] e individuava la necessità che l’Unione europea ed i governi degli Stati membri definissero in modo chiaro “i futuri scenari strategici” [2]. Il documento evidenziava la necessità di “una coerenza a livello di Unione europea” e sottolineava come quest’aspetto assumesse un’importanza fondamentale visto che la sua assenza “finirebbe per vanificare l’idea di libertà di circolazione” [3]. In realtà una politica europea unitaria dei trasporti ha una valenza che va oltre la semplice garanzia della libertà di circolazione. Un sistema di trasporti efficiente ed interconnesso fra i diversi paesi è funzionale anche alla realizzazione di molte altre politiche europee delle quali “risulta al servizio”. Particolarmente interessante in questo senso è il legame con le politiche ambientali e la riduzione delle emissioni inquinanti. Già la Tabella di marcia verso un’economia a basse emissioni di carbonio nel 2011 e successivamente il Libro Verde “Un quadro europeo per le politiche dell’energia e del clima all’orizzonte 2030” [4] evidenziavano la necessità di una riduzione delle emissioni di gas serra del 40% entro il 2030 e ritenevano opportuno intervenire in modo specifico nel settore dei trasporti, tra i principali responsabili per le emissioni inquinanti, come già previsto nel Libro Bianco sui trasporti. In esso infatti la Commissione, ravvisando nei trasporti una fonte significativa e crescente delle emissioni di gas serra, individuava come necessaria una riduzione del 60% delle emissioni entro il 2050 [5]. Intervenire nel settore dei trasporti risulta però più difficile di quanto possa apparire ad un primo esame perché la governance dei trasporti presenta assetti differenti fra i paesi europei e proprio la configurazione esistente in un paese è in grado di incidere sia sul conseguimento degli obiettivi europei prefissati sia sulla tempistica. Particolarmente degno di attenzione appare il caso del Regno Unito sia in senso generale per l’importanza di questo paese nel quadro europeo e per le sue politiche non sempre orientate all’integrazione sia nello specifico per l’assetto [continua ..]

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2. La struttura dell'indagine

Per comprendere la governance esistente nel settore è necessario individuare le diverse tipologie di soggetti che agiscono nei diversi segmenti (ferroviario, aereo, marittimo, autostradale) e le funzioni loro assegnate. Questo è un passaggio necessario vista la configurazione del sistema inglese. Esso, come vedremo, si caratterizza per la presenza in molti ambiti di un assetto “di sorveglianza” frutto della creazione progressiva di diverse tipologie di soggetti e che può far pensare al Regno Unito come stato “iper-regolatore” [6]. In realtà l’analisi appare molto complessa e necessita di un esame approfondito non solo per i diversi fattori che incidono sullo scenario esistente ma anche perché è necessario verificare se al progressivo incremento del numero di soggetti con funzioni regolatorie avvenuto negli anni abbia fatto seguito un maggiore grado di regolazione del settore dei trasporti. A tal fine gli elementi da considerare sono rintracciabili nell’alto numero di soggetti esistenti e titolari di diverse funzioni, nella diversificazione dei livelli di azione (nazionale, regionale [7] e locale) e nell’assetto delle competenze delineatosi a seguito del processo di devoluzione. Proprio la presenza di tutti questi elementi contemporaneamente suggerisce di analizzare il tema attraverso un’analisi combinata multi-fattoriale che permetta di procedere all’individuazione e classificazione dei soggetti esistenti, alla definizione della tipologia di funzione esercitata, all’identificazione dell’ambito di intervento sia settoriale che geografico di ognuno di essi ed infine agli effetti prodotti su tale assetto da provvedimenti “ad efficacia generale” (v. il processo ancora in corso di revisione della spesa pubblica). Una simile impostazione può consentire di ricostruire l’assetto esistente e individuare le problematiche attuali valutando l’efficacia e l’efficienza e i rischi di policy divergence. L’esame di quest’ultimo aspetto risulta di importanza in sé ma ha anche una finalità ulteriore che è quella di permettere di valutare i possibili rischi di mancato rispetto o di ritardi nel conseguimento degli obiettivi europei. In questo senso è sufficiente ricordare ad esempio l’obiettivo vincolante fissato già nel 2009 relativo alla [continua ..]

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3. Una governance complessa: evoluzione e prima classificazione dei soggetti esistenti

Fra i soggetti pubblici operanti nei diversi segmenti di trasporto in base alla loro qualificazione ordinamentale sono da annoverare il Dipartimento dei trasporti, le autorità di regolazione, le agenzie esecutive e gli organismi non facenti parte del Dipartimento (definiti come Non Departmental Public Bodies – NDPB [9]. Già da questa prima panoramica emerge che siamo di fronte ad una situazione che denota un certo livello di frammentazione per la presenza di un alto numero di soggetti (oltre 20) in alcuni casi titolari di compiti regolatori veri e propri (v. autorità di regolazione) ed in altri di compiti che in vario modo supportano l’attività di regolazione. Tale situazione, pur interessando diversi ambiti, risulta particolarmente problematica in quello dei trasporti e può essere considerata l’esito di un percorso iniziato molti anni fa con la proposta di riforma del civil service [10]. Pur non potendo ripercorrere nel dettaglio quanto avvenuto può essere utile ricordare che proprio nel documento prodotto in materia dalla Commissione presieduta da Lord Fulton si trovano “le basi” di un sistema di governance plurisoggettivo anche se meccanismi di delega di funzioni erano stati sperimentati fin dal 1834 nonostante il numero minore di funzioni da esercitare [11]. Infatti nel documento era contenuto un paragrafo denominato “The delegation of responsability to autonomous public boards” nel quale si delineava l’importanza di procedere utilizzando il metodo dello “hiving off” in particolare“from the central government and entrusted to autonomous public boards or corporations” [12]. L’idea di “tirare fuori” dai Departments funzioni da essi esercitate fino a quel momento per affidarle ad organismi esterni (perlopiù sottoposti a direttive governative o nominati da esso) non fu espressamente recepita ma nella sostanza influenzò le scelte degli anni successivi determinando un orientamento volto alla creazione di soggetti (agencies ma non solo) titolari di funzioni o che supportavano l’esercizio di compiti riferibili al governo centrale. A soggetti creati con queste finalità si sono aggiunti negli anni quelli con compiti di regolazione o di regolazione tecnica dando vita ad una vera e propria “esplosione” del numero di [continua ..]

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3.1. Il criterio delle funzioni svolte: la regolazione economica

Come anticipato fra i soggetti titolari di funzioni in materia di trasporti vi sono le autorità di regolazione, le agenzie esecutive e i NDPB che possono essere divisi trasversalmente in base al fatto che svolgano funzioni di regolazione economica, di regolazione tecnica e funzioni consultive o di supporto. Nella prima categoria che fa riferimento a funzioni di regolazione in senso classico possono essere inserite due autorità che operano rispettivamente nel trasporto aereo, la Civil Aviation Authority (CAA) e nel trasporto ferroviario, l’Office of Rail and Road (ORR) [17]. Ad esse andrebbe aggiunta anche la Channel Tunnel Safety Authority che non verrà esaminata in questa sede visto che si tratta di una autorità bi-national tra Francia e Regno Unito. In realtà sia la CAA che l’ORR meritano un’analisi di dettaglio perché entrambe presentano delle peculiarità connesse alla configurazione giuridica nel primo caso ed alle funzioni esercitate nel secondo. La scelta di non utilizzare la locuzione “autorità indipendenti” per qualificare questi soggetti si collega principalmente alla natura della CAA. Infatti essa, pur svolgendo funzioni di regolazione, non è nata come autorità indipendente ma come “public corporation” del Dipartimento dei trasporti come è tutt’ora definita [18]. La sua natura risulta controversa in quanto pur essendo un soggetto pubblico che si colloca nell’orbita di azione del Dipartimento risulta indipendente e le sono state assegnate funzioni di regolazione [19]. Queste ultime possono essere qualificate come attività di regolazione economica per gli aeroporti di Heathrow, Gatwick e Stansted [20], di regolazione in materia di sicurezza aerea, di definizione delle politiche di utilizzo dello spazio aereo e di tutela dei consumatori (in particolare per quanto concerne disservizi che possono incidere sulla possibilità di mobilità come la cancellazione di voli) e di rilascio delle autorizzazioni per le compagnie aeree [21]. Le diverse azioni vengono svolte attraverso una articolazione interna in 3 gruppi dei quali due agiscono trasversalmente (Regulatory Policy Group e Consumer Protection Group) e uno per materia (Safety and Airspace Regulation Group). Nonostante le funzioni descritte proprio la sua fisionomia ed in [continua ..]

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3.1.2. Office of Rail and Road e self-regulation

Differente dal caso appena esposto risulta la situazione dell’ORR che viene espressamente qualificato come soggetto indipendente con compiti di regolazione nell’ambito ferroviario (compresi i segmenti dell’alta velocità, delle metropolitane e dei tram) e dal 1° aprile 2015 anche di monitoraggio in quello autostradale (Office of Rail and Road). Esso risulta indipendente dal governo che prevede una “guidance” sulla strategia ferroviaria ma rispetto alla quale l’ORR può adottare correttivi volti a raggiungere gli obiettivi correlati ai suoi poteri. L’ORR potrebbe essere identificato come una safety and economic agency in quanto ha funzioni che potremmo definire “integrate” di rispetto delle regole di concorrenza e della sicurezza alle quali si aggiungono quelle relative all’accesso alla rete anche per quanto concerne le autorizzazioni per gli operatori e quelle di definizione di linee guida relative agli investimenti [25]. Quest’ultimo aspetto assegna all’ORR un potere molto “stringente” nei confronti dell’amministratore dell’infrastruttura consentendogli non solo di indirizzare la programmazione degli investimenti ma anche di approvare i relativi piani di spesa [26]. L’elemento di maggiore interesse appare però “l’approccio” regolatorio di questa autorità. Infatti essa affianca alla regolazione per il mercato anche un’attività che potremmo definire di sostegno e controllo dell’esercizio della self-regulation e in casi definiti di “vera e propria self-regulation” per consentire partnership contrattuali fra infrastructure manager e train operator. Infatti la self-regulation, intesa come “relationship between binding legislation and voluntary agreement” [27], può articolarsi in un modello in cui il soggetto svolge una “funzione piena” di definizione delle regole, enforcement e monitoraggio oppure può presentarsi in una variante “ridotta”. In questo secondo caso la definizione delle regole viene effettuata da un’organizzazione/soggetti privati in base ad un self-regulatory process e l’attività di enforcement e monitoraggio è svolta dal soggetto pubblico [28]. Tale tipologia potrebbe [continua ..]

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3.2. La regolazione tecnica

Come noto gli standard possono essere definiti come un set comune di caratteristiche che qualificano un prodotto o un servizio. Le caratteristiche che vengono individuate e “cristallizzate” negli standard possono riguardare differenti aspetti [32]. L’utilizzo degli standard elaborati a livello europeo dagli organismi privati di standardizzazione (CEN, CENELEC) è una delle forme di self-regulation/co-regulation adottate dall’Ue in relazione alla libera circolazione dei beni [33] e che si è sviluppata soprattutto negli ultimi anni. Nell’ambito dei trasporti del Regno Unito, in particolare nel settore stradale ma non solo, la tipologia di standard che risulta di interesse in quanto utilizzata in diversi segmenti è quella degli standard di qualità con particolare riferimento alle performances ed alla sicurezza dei veicoli. Infatti sussistono specifiche esigenze di controllo di conformità relativamente alla costruzione ed alla sicurezza dei mezzi di trasporto nonché delle relative autorizzazioni per l’utilizzo. Tali aspetti richiedono l’individuazione di standard da rispettare che fissano determinate caratteristiche per i prodotti e che forniscono una garanzia ex-ante al consumatore in rapporto alla non pericolosità e alla riduzione dei rischi nell’utilizzo. Il processo di fissazione degli standard non si limita alla sola definizione ma è accompagnato dal controllo e costante monitoraggio nell’applicazione. Nel settore dei trasporti del Regno Unito operano alcuni soggetti con funzioni di regolazione tecnica [34] e che si occupano dell’applicazione e monitoraggio degli standards per quanto concerne la circolazione dei veicoli. In particolare vi sono ben quattro agenzie, la Driver and Vehicle Licensing Agency, la Driver and Vehicle Standards Agency e la Vehicle Certification Agency e la Vehicle and Operator Service Agency che agiscono nel settore stradale e della circolazione dei veicoli. La Driver and Vehicle Licensing Agency ha principalmente compiti di raccolta e inserimento nei database di informazioni sui veicoli in circolazione per utilizzarle con diverse finalità (miglioramento della sicurezza stradale, controllo sul rispetto della tassazione e supporto per iniziative di riduzione delle emissioni). Ben diverse sono invece le funzioni della Driver and Vehicle [continua ..]

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3.3. Le funzioni esecutive, consultive-di supporto e paragiurisdizionali

Come anticipato, nel Regno Unito il metodo del c.d. “hiving off” ha dato luogo alla nascita di un numero molto elevato di NDPB. Anche nel settore dei trasporti si individua un gruppo di soggetti ascrivibili a questa categoria e che svolge molteplici funzioni qualificabili come esecutive, consultive e di supporto all’attività del Dipartimento dei trasporti. La caratteristica che li accomuna è proprio l’appartenenza alla categoria dei NDPB ed un certo orientamento al problem-solving nella definizione dei loro compiti al quale corrisponde l’assenza di un disegno istituzionale definito [35]. Proprio quest’impostazione in alcuni casi ha dato luogo, a seguito del processo di decentramento, ad una sorta di duplicazione dei soggetti che svolgevano determinati compiti in modo che ogni regione o gruppo di regioni fosse dotato di una propria struttura. In questo senso ad esempio se consideriamo la navigazione marittima, la manutenzione e gestione di fari e boe e la sicurezza dei passeggeri troviamo la Trinity House per England, Wales, Channel Islands e Gibraltar e il Northern Lighthouse Board per Scotland e Isle of Man. Volendo cercare di fornire una classificazione interna per questo variegato gruppo di soggetti potremmo distinguere fra quelli definibili come executive bodies ai quali sono assegnate responsabilità amministrative settoriali, e quelli identificabili come advisory bodies che svolgono principalmente compiti consultivi. In entrambi i casi siamo di fronte a categorie di soggetti privi di indipendenza, di nomina governativa e che annoverano diverse strutture nell’ambito dei trasporti. A queste due categorie se ne affianca una terza con caratteristiche molto diverse denominata tribunal e che può essere ricondotta all’ambito giurisdizionale e del contenzioso [36]. In quest’ultimo caso il riferimento è quello dei tribunal systems che operano in ambito amministrativo con compiti di garanzia dei singoli svolgendo un’attività di tipo giurisdizionale [37]. Fra di essi nel settore dei trasporti si individua un solo esempio corrispondente al Traffic Commissioners il cui ruolo è definito come “a combination of regulator and tribunal” in quanto ha insieme compiti di regolazione (nello specifico di licensing) e di azione come tribunale [continua ..]

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3.3.1. Executive e Advisory Bodies

Come anticipato fra i NDPB operanti nel trasporto la maggior parte svolgono funzioni esecutive e consultive/di supporto. Il loro esame è interessante non solo per comprendere meglio questa categoria di public bodies ma anche perché esemplifica bene una caratteristica del sistema di governance e cioè la sua frammentazione e disaggregazione che si presenta allo stesso tempo come strutturale e funzionale. Vi sono infatti soggetti giuridicamente autonomi e funzionalmente definiti che assumono diverse qualifiche: agenzie [40] (oltre a quelle già menzionate e dotate di funzioni di regolazione tecnica ve ne sono una operante nel settore marittimo, la Maritime and Coastguard Agency [41], ed una in quello autostradale, la Highways England [42], commissioni (ad es. nel settore aereo la Airport Commission che si occupa delle nuove capacità aeroportuali e la neo costituita National Infrastructure Commission) [43] ad altre tipologie fra le quali si collocano la High Speed Two che si occupa dell’alta velocità ferroviaria e sempre in ambito ferroviario la Directly Operated Railways (DOR), la Railway Heritage Committee, la British Transport Policy Authority e il Passenger Focus. Nel settore aereo c’è la Air Accident Investigation che si occupa proprio delle indagini relative agli incidenti aerei ed infine in quello marittimo il Trinity House Lighthouse Service e il Northern Lighthouse Board. Alle agenzie sono assegnate funzioni più ampie e complesse mentre agli altri soggetti più limitate e specifiche come dimostrano quella del settore marittimo e quella del settore autostradale. La prima si occupa di stabilire non solo parametri di sicurezza ma anche di efficienza nell’organizzazione del trasporto marittimo e della circolazione. Una simile combinazione di competenze dovrebbe consentire di ridurre gli incidenti e le conseguenze disastrose che talvolta sono ad essi connesse sia dal punto di vista ambientale che umano. La seconda invece ha compiti in materia di autostrade e svolge sia competenze gestionali come le informazioni relative al traffico ed ai trasporti eccezionali sia ambientali per quanto concerne i problemi delle emissioni inquinanti. Una tale suddivisione non risulta casuale ma frutto di una precisa scelta che [continua ..]

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4. L'impatto del processo di revisione della spesa pubblica

Particolarmente interessante rispetto al quadro considerato risulta il processo di revisione della spesa pubblica nel Regno Unito avviato a partire dal 2011 con l’adozione del Public Bodies Act e che ha inciso in particolare sui NDPB modificando l’assetto della governance esistente anche nel settore dei trasporti. La volontà di rivedere la situazione dei NDPB deriva dalla complessità della situazione esistente rispetto alla quale si afferma che “the landscape [is] chaotic and confusing” [45]. Pertanto l’esame di quanto avvenuto risulta utile per comprendere se le scelte adottate, principalmente di riaggregazione di competenze e semplificazione del quadro esistente, abbiano rappresentato una semplice riduzione dell’elevato numero di soggetti esistenti in funzione di risparmio o piuttosto un ripensamento della tendenza consolidatasi negli anni di delegare funzioni al di fuori dei dipartimenti. In realtà, il processo di riorganizzazione nel caso specifico dei trasporti evidenzia entrambe le tendenze. Infatti in alcuni casi la semplificazione e abolizione di alcune strutture ha determinato un rafforzamento dei soggetti esistenti attraverso un mantenimento delle funzioni in forma delegata ma con trasferimento ad altri NDPB; in altri l’eliminazione di una struttura ha determinato una scelta di “ri-centralizzazione” attraverso la riattribuzione al Dipartimento dei Trasporti. Esempi in questo senso sono offerti sia nei diversi segmenti del trasporto ed in particolare in ambito ferroviario dall’abolizione del British Railways Board, nell’ambito del trasporto ciclabile con l’eliminazione del Cycling England e nell’ambito dei carburanti per il trasporto con il superamento della Renewable Fuel Agency che in quello generale. Un esempio di quest’ultimo tipo è offerto dall’abolizione della Commission for integrated transport (CifT) che doveva supportare l’attività del governo nel raggiungimento degli obiettivi di integrazione dei trasporti, di un loro sviluppo compatibile con l’ambiente e di riduzione dell’inquinamento [46]. In questi casi per la maggior parte le competenze sono in gran parte tornate al Dipartimento ritenendo non necessario mantenere un soggetto autonomo con tali prerogative (si veda la Renewable Fuel Agency e il British Railways [continua ..]

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5. I problemi della governance attuale fra iper-regolazione e rischi di policy divergence

Quanto descritto sembrerebbe caratterizzare il Regno Unito come stato iper-regolatore che, per vari motivi collegati anche alla sua storia, ha dato vita ad un sistema basato su un alto numero di soggetti (agenzie, comitati, ecc.) deputati a monitorare i diversi settori e sotto-settori in modo da creare, come sottolineato da Moran, una “consequential pressure to standardise and codify” [47]. Tale quadro non sembrerebbe essere stato sostanzialmente modificato né dal decentramento di competenze a livello regionale avvenuto a partire dagli anni ’90 né dall’avvio più di recente del processo di riorganizzazione della spesa pubblica. In realtà è necessario soffermarsi meglio su questi aspetti per capire quanto la questione risulti articolata nel caso inglese e come all’iper-regolazione si sommino altre questioni. Infatti il processo di devoluzione di competenze, proprio per il modo in cui è avvenuto e si è consolidato, ha dato luogo ad una consistente riduzione del controllo centrale sui livelli locali e quindi anche l’iper-regolazione derivante dall’alto numero di soggetti, perlopiù non indipendenti, non risulta più frutto del solo impulso centrale bensì come risultato di una combinazione di scelte nazionali e locali. Ciò si collega anche alla particolarità del processo di devoluzione delle competenze nel caso specifico. Infatti, pur inserendosi in un trend globale che ha visto l’adozione di questa scelta in molti Stati europei, nel Regno Unito il percorso è avvenuto senza un coordinamento nel trasferimento delle competenze in modo che vi fosse un’attuazione contestuale e identica in tutte le regioni. Una simile scelta, come evidenziato attraverso il settore dei trasporti, ha dato luogo a due problemi: il primo collegato ad una differenziazione nell’assetto di governance sul territorio con diversa ampiezza delle funzioni esercitabili alla luce delle competenze trasferite; il secondo corrispondente al rischio di duplicazione delle strutture (si veda il paragrafo 3.3). Peraltro va considerato che la frammentazione della governance non si limita al solo livello regionale ma interessa anche quello locale [48]. Pur non potendo in questa sede descrivere nel dettaglio l’assetto di governo regionale-locale può essere utile fare un esempio della complessità [continua ..]

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6. Le relazioni fra soggetti 'regolatori' e le questioni aperte in tema di efficacia di azione

A conclusione di questa analisi può essere utile cercare di delineare meglio se l’assetto di governance esistente risulta essere efficace, trasparente e accountable. Come descritto molti dei soggetti che operano nel settore dei trasporti non possono essere qualificati come indipendenti ma come collegati all’attività ed agli indirizzi del Dipartimento dei Trasporti o del governo e questo vale in particolar modo per le agenzie esecutive ed anche per i NDPB. Le prime sono da considerare a tutti gli effetti parti del Dipartimento, non sono dotate di una struttura interna caratterizzata da un board indipendente bensì da personale ascrivibile al c.d. civil service ed anche il loro budget è stabilito dal Dipartimento. Anche per i NDPB la situazione è simile visto che i componenti sono nominati dal Dipartimento che può anche licenziarli per scarso rendimento. In questo caso però sono previste anche audizioni in parlamento sull’attività svolta ed il budget viene assegnato dal dipartimento su proposta però del NDPB stesso (è prevista la presentazione di un budget plan) [54]. La particolarità di questo schema e soprattutto lo stretto legame con l’esecutivo potrebbe quasi far pensare di utilizzare la definizione di “regulation inside government ” [55]. Se poi consideriamo nello specifico l’attività possiamo dire che essa risulta organizzata in uno schema di intervento simultaneo per i diversi ambiti di azione o eventualmente sequenziale (ad es. nel meccanismo di definizione e poi monitoraggio degli standards) ma senza forme di coordinamento volte ad indirizzare l’attività verso finalità generali [56]. In sostanza l’attività di regolazione risulta dispersa in un alto numero di soggetti e questo non ha riflessi sulla sola intensità dell’azione regolatoria ma anche sulla complessità di funzionamento del sistema, sulla specializzazione ed ovviamente sull’efficacia. Tale aspetto appare molto delicato non solo per i motivi descritti di perseguimento degli obiettivi europei ma anche perché al momento attuale non sembra che vi siano segnali di un’inversione di tendenza per recuperare/raggiungere una maggiore unità del sistema [57]. Vi è poi un altro elemento che scaturisce da questo assetto [continua ..]

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6.1. Le criticità in materia di trasparenza e accountability

Da ultimo è opportuno soffermarsi su altri due punti che evidenziano criticità del sistema attuale e cioè la trasparenza dell’attività svolta e l’accountability dei soggetti menzionati. Si tratta di due questioni strettamente connesse che rientrano nel contesto più generale della possibilità di esercitare un controllo che può essere ex ante e cioè relativo all’esistenza di specifiche previsioni legislative o ex post e cioè accountability vera e propria [59]. La prima tipologia si collega alla presenza non solo di regole sulla nomina e lo status dei membri ma anche alle funzioni esercitate in base a procedure caratterizzate da contraddittorio e adeguata motivazione. Solo la presenza di questi elementi infatti consente la garanzia di una piena giustiziabilità delle decisioni assunte ovvero di un controllo giurisdizionale pieno [60]. La seconda, definibile come una public accountability, concerne la possibilità per tutti i cittadini/utenti di conoscere l’attività svolta dalle diverse strutture che significa principalmente un incremento dell’information disclosure [61]. Infatti essa riguarda il rapporto dei diversi soggetti con il circuito democratico e i referenti della loro attività (c.d. legal accountability) [62]. Ad un primo esame sembrerebbe che questi aspetti, in particolare quello procedurale e della giustiziabilità, avessero rilievo maggiore per quei soggetti definibili come autorità indipendenti a tutti gli effetti, come l’ORR. In realtà è necessario fare qualche precisazione in più. Infatti, da un lato, il perseguimento di un maggiore livello di accountability per i soggetti indipendenti non si configura come un automatismo ed anzi, negli anni, si è sviluppato un intenso dibattito sulla necessaria correlazione fra l’indipendenza di un soggetto e la sua accountability [63]. Dall’altro, la questione appare interessante anche per i NDPB. Questi ultimi richiedono chiaramente una diversa valutazione rispetto alle autorità indipendenti, in primo luogo perché la loro attività non dà luogo a vere e proprie decisioni giustiziabili (fatto salvo il caso della categoria dei Tribunals per i quali come descritto esiste una possibilità di [continua ..]

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7. Qualche osservazione conclusiva

L’analisi svolta evidenzia un quadro molto complesso della governance dei trasporti nel Regno Unito. Tale situazione è stata determinata da un insieme di fattori identificabili in una “tradizionale” scelta di delegare funzioni a NDPB, nell’esistenza di diversi livelli di governo e nell’attuazione di un processo di decentramento che ha favorito la moltiplicazione piuttosto che una riduzione dei soggetti con compiti in materia di trasporti. L’assetto attuale si presenta pertanto caratterizzato da problemi di rilievo nazionale ed europeo. A livello nazionale le questioni riguardano in primo luogo l’efficacia ed efficienza di un simile assetto di governance sia dal punto di vista delle politiche sviluppate che dei costi ad esso connessi nonché la trasparenza e accountability del sistema. In questo senso anche il processo di revisione iniziato nel 2011 con il Public Bodies Act che avrebbe dovuto incidere proprio sul numero di soggetti esistenti e sulla “dispersione” delle funzioni non sembra aver sortito finora effetti consistenti quantomeno nell’ambito dei trasporti. Infatti ad oggi i soggetti aboliti sono stati pochissimi e si è intervenuti in ogni caso solo su quelli di livello nazionale e di importanza minore in quanto deputati ad occuparsi di aspetti molto specifici. Attualmente pertanto si può ritenere che non siano stati fatti passi avanti significativi dal punto di vista di una riduzione della complessità del sistema con conseguente miglioramento dell’efficacia di azione. Per i livelli locali eventuali conseguenze sull’assetto esistente potrebbero verificarsi a seguito della forte riduzione dei trasferimenti di risorse in atto e dell’eventuale approvazione del Cities and Local Government Devolution Bill che è al momento in discussione in parlamento. Tale provvedimento ha come obiettivo principale una ridefinizione del riparto di competenze con un riconoscimento di maggiori competenze ai livelli locali in diversi settori fra i quali anche quello del trasporto e la sua approvazione pertanto potrebbe dare luogo a delle modifiche nei prossimi anni. Per quanto concerne le questioni in materia di trasparenza e accountability sono già state evidenziate una serie di criticità connesse in parte alla frammentazione ed in parte ad una spinta solo moderata verso una maggiore [continua ..]

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NOTE

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