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Il rapporto tra enforcement e regolazione dei mercati energetici

Di Federico Luiso

As financial markets, also energy markets are subject to an increasing supervisory activity, aimed to ensure that commodity prices reflect a fair and competitive interplay between supply and demand and to increase confidence of final consumers in the integrity of electricity and gas markets.

Independent authorities are called to play a primary role in the supervision and enforcement of the European rules that define prohibitions and operator’s illicit conducts.

The article discuss two themes related to supervision and enforcement activities performed by independent authorities in the energy sector. In the first part, the article compares the energy sector with the financial sector, emphasizing how the absence of an European authority for energy constrain a separation of roles, between national authorities and European institutions, not so easy to manage.

In this first part is analyzed the implementation of European Regulation of Energy Market Integrity and Transparency (REMIT), from the point of view of the relationship between the European Agency (ACER) and national regulation authorities and their complementary roles in supervision and enforcement of EU’s prohibitions and obligations.

The second part of the article tries to set up a model for an efficient working between the function ‘enforcement’ and the function ‘regulation’ of an independent authority, using the fundamental principles of the engineering discipline called ‘Systems theory’.

The authority function that set rules, just like a machine, needs to monitor the rules effects, so that the prefixed goal could be achieved in efficient and effective manner. A good enforcement function of the authority must be able to give to the regulation function the proper feedback about the effects of a certain rule, in order to improve his effectiveness and his comprehension by the regulated parties. The same task performed by the feedback circuit in a self-regulating engine.

PAROLE CHIAVE: rapporto - enforcement - regolazione - mercati energetici

  

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Sommario:

1. Modelli europei di enforcement a confronto: mercati energetici e mercati finanziari - 2. La collocazione dell'Autorità per l'energia nella rete dell'enforcement in Europa. Il caso REMIT - 3. L'evoluzione del modello di enforcement dell'Autorità per l’energia. L'enforcement funzionale alla regolazione. Un sistema di controllo a circuito chiuso - ESEMPIO PRATICO 1 - ESEMPIO PRATICO 2 - 4. Conclusioni - NOTE


1. Modelli europei di enforcement a confronto: mercati energetici e mercati finanziari

La spinta al rafforzamento della vigilanza e dei controlli sui mercati in seguito alla crisi finanziaria ha portato interessanti novità nell’equilibrio di funzioni e poteri tra le istituzioni europee e i regolatori nazionali. Su consiglio di un apposito gruppo di esperti [1] incaricato dalla Commissione Europea, è stato istituito un ‘Sistema europeo delle autorità di vigilanza finanziaria’ comprendente tre autorità europee di vigilanza su settori ritenuti nevralgici per salvaguardare la stabilità dei mercati: il settore bancario, il settore delle assicurazioni e il settore degli strumenti finanziari [2]. La costituzione di Autorità europee dotate di proprie strutture e, soprattutto, di autonomi poteri di enforcement, segna il superamento del precedente sistema dei comitati europei costituiti da rappresentanti delle autorità nazionali. Nei settori dell’energia elettrica e del gas naturale, invece, il passaggio dal comitato delle autorità nazionali ad una vera e propria istituzione europea dotata di poteri non si è (ancora) perfezionato [3]. Fino al 2011 il luogo d’incontro e di coordinamento delle competenti autorità nazionali era il «Gruppo dei regolatori europei per il gas e l’energia elettrica» (ERGEG), di cui facevano parte rappresentati delle singole autorità nazionali. L’Agenzia per la cooperazione dei regolatori dell’energia (Agency for the Cooperation of Energy Regulators, nel seguito: ACER), istituita nel 2009 [4] e operativa dal 2011, è invece un organismo dotato di personale proprio, anche se il board è composto da membri delle autorità di regolazione nazionali. L’ACER, tuttavia, non dispone di autonomi poteri paragonabili a quelli che verranno attribuiti, circa un anno più tardi, alle tre autorità di vigilanza dei settori bancario, finanziario e assicurativo. L’esperienza dei comitati ha fatto emergere come, alla fine, la somma delle iniziative messe in campo da ciascuna autorità nazionale non garantisse un effetto di coordinamento complessivo di livello europeo, anche per oggettivi limiti nell’esercizio dei poteri della singola autorità. Il problema è particolarmente sentito nei settori – come quelli energetici – caratterizzati dalla presenza di diversi [continua ..]

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2. La collocazione dell'Autorità per l'energia nella rete dell'enforcement in Europa. Il caso REMIT

L’enfasi che le istituzioni europee attribuiscono all’attività di vigilanza e di controllo da parte delle autorità indipendenti traspare anche dalle direttive del c.d. ‘terzo pacchetto energia’ [22]. Come nei regolamenti istitutivi delle autorità di vigilanza europee, anche qui ritorna il nesso consequenziale tra l’esigenza di «aumentare la fiducia nel mercato, aumentare la sua liquidità e il numero dei soggetti partecipanti» e la necessità di aumentare la vigilanza [23] esercitata dai regolatori sulle imprese che forniscono energia elettrica e gas naturale [24]. Dei trentadue compiti che le direttive del terzo pacchetto assegnano alle autorità di regolazione degli Stati membri, quasi due terzi, diciannove, sono compiti di enforcement [25]. A loro volta, di questi diciannove, quindici sono compiti di vigilanza del rispetto e della corretta applicazione delle regole. Figura 1 – Segmentazione del tipo di compiti assegnati dalle direttive del terzo pacchetto energia alle autorità nazionali di regolazione Appare evidente come l’assenza di un’autorità europea per i mercati energetici faccia assumere una maggiore rilevanza al coordinamento tra le autorità nazionali. In tal senso va letto il principio statuito dalle direttive del terzo pacchetto in base al quale le autorità nazionali di regolazione «si consultano e cooperano strettamente», e si scambiano tra di loro e con l’ACER tutte le informazioni necessarie per l’esercizio delle competenze ad esse conferite dalle direttive stesse [26]. La cooperazione è rivolta, in particolare, alla gestione della capacità di interconnessione transfrontaliera, sia in termini di risoluzione delle congestioni, sia in termini di sviluppo delle reti, ma anche nell’ottica di promozione di un mercato unico europeo. Propedeutico al mercato unico è lo sviluppo coordinato dei codici di rete [27]. Ma l’esigenza di cooperazione nella regolazione dei mercati europei dovrebbe condurre ad un equivalente livello di cooperazione anche nell’enforcement, in cui, almeno fino ad oggi, non si hanno evidenze di casi concreti. Un passo in avanti lungo il cammino verso un network europeo di vigilanza in campo energetico è stato compiuto con la completa operatività del sistema di [continua ..]

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3. L'evoluzione del modello di enforcement dell'Autorità per l’energia. L'enforcement funzionale alla regolazione. Un sistema di controllo a circuito chiuso

La letteratura di settore tende ad affrontare quasi sempre in maniera separata la teoria della regolazione da quella dell’enforcement. Lo studio della regolazione – non di uno specifico settore (energia, telecomunicazioni, ecc.) ma come disciplina autonoma – si è sviluppato negli ultimi decenni del secolo scorso, appoggiandosi, all’inizio, essenzialmente su studi di economia [38]. È stato rilevato come, in seguito, si siano varcati i confini accademici tradizionali grazie ad un approccio interdisciplinare che coinvolge discipline come diritto, scienze politiche, ingegneria, ecc. [39]. Non vi è dubbio che il livello di complessità e l’efficacia dell’attività di enforcement siano dipendenti dalle caratteristiche della regolazione [40]. I principali difetti che sono riscontrabili in un sistema normativo – inefficienza, complessità e stratificazione [41] – si ripercuotono negativamente sull’attività di chi verifica le modalità di applicazione di tale sistema. La verifica del rispetto di regole inefficienti non può che risultare altrettanto inefficiente. La verifica del rispetto di sistemi regolatori complessi o ipertroficamente accresciuti, oltre ad essere complessa anch’essa, rischia di diventare inefficace a causa della insufficiente evidenza della regola che si presume violata [42]. Negli studi che teorizzano i difetti dei sistemi regolatori, viene sottolineata la difficoltà delle amministrazioni regolanti di modificare, adeguare e semplificare il loro plesso normativo, anche di fronte ad elementi che ne evidenzino l’inadeguatezza [43]. La metafora talvolta utilizzata è quella di una ruota dentata che dovrebbe avanzare ma il cui movimento è rallentato o bloccato da forze antagoniste [44]. L’assimilazione di un sistema regolatorio ad un meccanismo che deve progredire conduce – insieme al citato approccio interdisciplinare – al tentativo, nel seguito illustrato, di individuare un modello di funzionamento facendo riferimento alla ‘teoria dei sistemi’. In ingegneria lo studio della teoria dei sistemi è alla base della progettazione di qualunque impianto, macchina e, più in generale, sistema. Il ‘controllo’ di un sistema è l’insieme delle azioni effettuate su di esso per [continua ..]

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ESEMPIO PRATICO 1

Un operatore titolare di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile ha presentato all’AEEGSI un reclamo, ai sensi della delibera n. 188/2012 [53], nei confronti del gestore della rete di distribuzione a cui è connesso il proprio impianto. Con il reclamo, il produttore stigmatizzava la condotta del gestore in relazione alla gestione della pratica per la connessione alla rete del proprio impianto, ritenendo tale condotta non conforme alla disciplina stabilita dall’AEEGSI in materia di connessione alla rete elettrica degli impianti di generazione. Il reclamante evidenziava, in particolare, il ritardo con cui il gestore di rete aveva reso disponibile il preventivo per la connessione e il fatto che la potenza di connessione disponibile fosse limitata a 10 kW, a fronte di una richiesta presentata per una potenza di circa 1.000 kW. Il produttore chiedeva quindi all’AEEGSI di verificare la corretta applicazione delle pertinenti norme [54] da parte del gestore di rete. L’autorità, avendo accertato che il gestore di rete non aveva rispettato alcune delle disposizioni da essa stabilite in materia di connessione alla rete, avrebbe potuto – a seguito di un apposito procedimento sanzionatorio – comminare una sanzione al gestore di rete. Tuttavia, il produttore avrebbe continuato ad avere un impianto di produzione limitato in immissione per il 99% della potenza. Il regolatore, invece, nel corso del procedimento relativo al reclamo, ha acquisito informazioni relative alle condizioni della rete elettrica ed ha adottato una decisione [55] con cui ha impartito al gestore di rete una serie di prescrizioni tecniche relative all’esercizio e allo sviluppo della rete elettrica tali da consentire l’immediata disponibilità della capacità di immissione in rete a favore dell’impianto del produttore. È superfluo rilevare che il produttore risulta molto più soddisfatto da questo tipo di decisione, rispetto a quanto lo sarebbe stato di fronte ad un provvedimento di tipo sanzionatorio nei confronti del gestore di rete. Nella stessa direzione – quella di un enforcement fatto di interventi concreti a favore degli utilizzatori del sistema – va anche la disciplina degli impegni, a cui un soggetto regolato può fare ricorso nel corso di un procedimento sanzionatorio [continua ..]

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ESEMPIO PRATICO 2

Durante un controllo finalizzato a verificare la corretta applicazione, da parte di un gestore, della disciplina per la connessione delle utenze alla rete, vengono esaminate numerose pratiche di connessione. L’obiettivo del controllore è quello di verificare, ad esempio, il rispetto dei termini temporali dettati dalla disciplina dell’autorità per l’invio dei preventivi di connessione e per la conclusione della pratica. Tra le informazioni contenute nelle pratiche di connessione compaiono anche i corrispettivi richiesti dal gestore di rete per le attività di collaudo degli impianti di rete realizzati in proprio dal richiedente la connessione. La regolazione prevede che i costi inerenti al collaudo, liberamente determinati dal gestore, siano posti a carico del richiedente la connessione. Verificare la congruità dei corrispettivi di collaudo esula dall’attività di controllo in corso, e quindi tali corrispettivi potrebbero essere ignorati. Ma se la persona che sta effettuando le verifiche possiede una adeguata conoscenza del procedimento di connessione, potrebbe notare che gli oneri di collaudo richiesti dal gestore di rete appaiono spropositati in rapporto alle attività realmente effettuate dal medesimo gestore. Questa informazione, incidentalmente raccolta durante un’attività di controllo, se trasferita alla funzione di regolazione potrebbe essere utilizzata da quest’ultima per modificare la relativa disciplina, ad esempio prevedendo che i corrispettivi di collaudo siano definiti in via amministrata, ovvero imponendo ai gestori maggiori requisiti di trasparenza nella determinazione di tali oneri. Il circuito virtuoso regolazione-enforcement-regolazione può svilupparsi anche in maniera pianificata e strutturata. Un esempio evidente in proposito è il caso dell’istruttoria conoscitiva condotta nel 2012 dall’AEEGSI in materia di servizi ausiliari di centrale per la produzione di energia elettrica [61]. La corretta determinazione dell’energia elettrica consumata dai servizi ausiliari di centrale [62] rileva sia ai fini della quantificazione di alcuni incentivi alla produzione di energia elettrica [63], sia ai fini fiscali [64], sia ai fini della regolazione tariffaria dell’AEEGSI [65]. Consapevole dell’esigenza di chiarire un quadro regolatorio incompleto [66], l’AEEGSI si [continua ..]

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4. Conclusioni

I mercati dell’energia, come i mercati finanziari, sono oggetto di un progressivo rafforzamento della vigilanza a livello europeo. Anche in virtù delle loro specifiche competenze tecniche, alle Autorità indipendenti è riconosciuto un ruolo di primaria importanza nell’attuazione dei sistemi di monitoraggio e di enforcement delle regole europee che determinano i comportamenti illeciti e definiscono i divieti. I temi trattati nel presente articolo sono due. Nella prima parte (paragrafi 1 e 2), il confronto tra il settore dell’energia e il settore finanziario mette in evidenza come il primo sia ancora un passo indietro rispetto al secondo. Infatti, per i settori dell’energia elettrica e del gas naturale – che il legislatore europeo riconosce essere caratterizzati da condizioni settoriali specifiche che necessitano di una disciplina ad hoc – non è (ancora) presente, come per i mercati finanziari, un’Autorità europea. In questa fase quindi, le regole per la vigilanza dei mercati energetici all’ingrosso prevedono un’articolata ‘spartizione’ dei poteri tra l’Agenzia dei regolatori (ACER) e le singole Autorità nazionali: la prima incaricata, grazie alla sua privilegiata posizione ‘centrale’, di monitorare tutti mercati dell’Unione; le seconde garanti, anche in forza di specifici poteri di indagine definiti dal regolamento, del rispetto delle suddette regole. Lo spostamento del baricentro delle autorità per l’energia dalla regolazione alla vigilanza, che si percepisce, ad esempio, dalla spunta dei compiti che le direttive europee del c.d. ‘terzo pacchetto energia’ attribuiscono alle autorità indipendenti, riporta a galla tanti problemi di efficacia dell’azione amministrativa che possono essere ascritti alla mancanza di coordinamento tra le due funzioni: un enforcement intelligente e costruttivo deve essere in grado di fornire i giusti segnali necessari per la manutenzione e il miglioramento della fase regolatoria; un set di regole essenziale e sempre aggiornato facilita, a sua volta, il compito della fase di controllo e vigilanza, innescando così un circolo virtuoso, ben rappresentato dallo schema utilizzato in ingegneria per la progettazione dei sistemi di controllo a circuito chiuso. Da tale spunto è nata l’idea di trasporre, nella seconda [continua ..]

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NOTE

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