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Le procedure amministrative semplificate per le fonti energetiche alternative nel quadro normativo europeo

Chiara Mari

La semplificazione dei procedimenti di autorizzazione è essenziale per promuovere la produzione di fonti energetiche alternative considerata la molteplicità degli interessi pubblici e privati coinvolti. Tale semplificazione richiede – alla luce della disciplina europea – non soltanto la riduzione delle fasi dei procedimenti autorizzatori, ma anche il superamento di tre “sfide”: il coordinamento tra livelli di governo; la partecipazione effettiva della cittadinanza; una tutela giurisdizionale efficace con una definizione rapida delle controversie. La semplificazione deve, in effetti, consentire sia una accelerazione delle procedure sia l’applicazione di misure adeguate per raggiungere un effettivo equilibrio tra l’interesse del privato e la tutela dell’ambiente.

PAROLE CHIAVE: autorizzazione - semplificazione procedurale - Unione europea - energie rinnovabili

Simplified administrative procedures for alternative energy sources in the European regulatory framework

The simplification of authorization procedures is essential to promote the production of alternative energy sources given the multiplicity of public and private interests involved. This simplification requires – according to European legislation – not only the reduction of procedural phases, but also the overcoming of three "challenges": coordination between levels of government; effective participation of citizenship; effective judicial protection with rapid settlement of disputes. The simplification requires both an acceleration of the procedures and the application of appropriate measures to achieve an effective balance between private interests and the environmental protection.

Keywords: Renewable energy – Authorization – Procedural simplification – European legislation

Sommario:

1. Il ruolo della semplificazione procedurale nel settore delle fonti energetiche alternative: la disciplina europea - 2. Le “sfide” nella promozione dei progetti: i rapporti tra semplificazione e partecipazione - 3. L’attribuzione delle competenze - 4. Il legame con la tutela giurisdizionale - 5. Le criticità nell’applicazione delle misure - 6. Verso procedure accelerate? - NOTE


1. Il ruolo della semplificazione procedurale nel settore delle fonti energetiche alternative: la disciplina europea

La semplificazione svolge un ruolo determinante nel settore delle fonti energetiche alternative considerata la complessità degli interventi da realizzare che coinvolgono una molteplicità di interessi [1] pubblici e privati e che richiedono necessariamente una autorizzazione [2]. L’autorizzazione – come noto – non riguarda soltanto gli aspetti di tutela ambientale ma coinvolge anche interessi paesaggistici, archeologici, di governo del territorio [3] oltre a dover tener conto degli interessi dei soggetti pubblici e privati coinvolti [4]. Per tale ragione vi è il consueto rischio che le procedure autorizzatorie – coinvolgendo molteplici interessi e molteplici soggetti – siano eccessivamente complesse e richiedano tempi lunghi per l’adozione del provvedimento finale [5]. I ritardi nel rilascio dell’autorizzazione costituiscono, in effetti, un disincentivo per gli operatori che intendono realizzare i progetti. Tali operatori, che investono risorse significative nella realizzazione di progetti per le energie rinnovabili, sono portati a rinunciare all’iniziativa qualora i tempi siano eccessivamente lunghi e, a causa della complessità della procedura, vi siano difficoltà nell’adozione della decisione di autorizzazione definitiva [6]. Al fine di evitare tale rischio il legislatore comunitario ha posto l’attenzione sulla necessità di semplificare le procedure per arrivare all’adozione di autorizzazioni in maniera efficiente ed in tempi ragionevoli [7]. L’Unione europea ha, in effetti, posto l’attenzione sulla correlazione tra semplificazioni procedurali e promozione delle energie alternative [8] – come risaputo – già a partire dalla direttiva (CE) n. 77/2001 relativa alla promozione dell’energia elettrica da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno del­l’elettricità che all’art. 6 prevede di “razionalizzare e accelerare le procedure all’opportuno livello amministrativo” [9]. In seguito, nell’ambito delle direttive volte alla definizione degli obiettivi di riduzione delle emissioni inquinanti e di produzione di energia rinnovabile (c.d. Green Package [10]) sono stati regolamentati espressamente i procedimenti autorizzatori con l’introduzione di misure volte nel dettaglio alla razionalizzazione e [continua ..]

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2. Le “sfide” nella promozione dei progetti: i rapporti tra semplificazione e partecipazione

Un’analisi dettagliata della direttiva evidenzia che il legislatore comunitario, oltre ad affrontare il tema della carenza di semplificazione delle procedure ha considerato ulteriori problemi correlati alla conclusione efficiente dei procedimenti autorizzatori che dovrebbero essere risolti al fine della promozione delle fonti energetiche alternative. Si tratta, in sostanza, del superamento di tre “sfide”: la definizione dei rapporti tra semplificazione e partecipazione, la suddivisione delle competenze tra centri decisionali, l’accesso alla giustizia. Il primo problema legato allo sviluppo dei progetti di energia rinnovabile riguarda i rapporti tra semplificazione e partecipazione. La partecipazione è, infatti, notoriamente fondamentale per la transizione verso le energie rinnovabili che richiede necessariamente un consenso sociale [18]. Le resistenze dei cittadini possono rendere – come ovvio – difficoltosa la realizzazione dei progetti sia mediante meccanismi di protesta tramite associazioni o comitati, sia mediante il ricorso al giudice [19]. La partecipazione della cittadinanza e degli operatori privati può, al contrario, fornire alla pubblica am­ministrazione un riscontro sugli interessi dei cittadini correlati ai progetti. In questo modo il decisore pubblico può “aggiustare” le proprie politiche sulla base degli interessi della popolazione e, dunque, adottare una decisione condivisa. Il consenso sociale è particolarmente necessario per i progetti di energia rinnovabile – basti considerare ad esempio i parchi eolici – che hanno un notevole impatto sul territorio [20]. Per tale ragione, la Convenzione di Aarhus “sull’accesso alle informazioni, la partecipazione dei cittadini e l’accesso alla giustizia in materia ambientale” (1998) prevede espressamente all’art. 6 la necessità della partecipazione nel caso di “decisioni (…) che possano avere effetti significativi sull’ambiente”. In relazione a tali progetti si prevede, in effetti, una partecipazione rafforzata dal momento che coinvolgono direttamente una molteplicità di soggetti [21]. La partecipazione dovrebbe essere effettuata “a monte”, vale a dire prima del­l’ado­zione della decisione quando sono possibili diverse opzioni rispetto al progetto da realizzare. Del resto l’art. 6, comma 5, [continua ..]

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3. L’attribuzione delle competenze

L’analisi del ruolo della semplificazione implica anche una valutazione del tema della multilevel governance. In effetti, il processo decisionale nel settore delle energie rinnovabili – come noto – coinvolge dal punto di vista normativo e amministrativo sia il livello di governo locale, sia il livello di governo nazionale [38]. Del resto, mentre la disciplina generale viene stabilita a livello sovranazionale e nazionale, i progetti hanno un impatto significativo soprattutto a livello locale coinvolgendo gli interessi della cittadinanza residente nello specifico territorio. In effetti l’esigenza di tutelare l’ambiente e lottare contro il cambiamento climatico è di natura generale e, dunque, comporta l’adozione di discipline a livello nazionale e sovranazionale volte a regolamentare dall’alto i procedimenti relativi alle energie alternative. Tale esigenza generale si pone però in una sorta di conflitto con gli interessi locali considerati gli impatti notevoli dei progetti sui singoli territori [39]. Pertanto, vi potrebbero essere problemi di coordinamento tra i diversi livelli di governo che rischiano di ridurre la semplificazione delle procedure [40]. Ad esempio in Italia il procedimento autorizzatorio per i progetti di energia rinnovabile coinvolge diversi livelli di governo: statale, regionale e locale [41]. In effetti, l’autorizzazione unica per la realizzazione degli impianti è disciplinata sia a livello nazionale dal d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, sia dalle leggi delle Regioni competenti al rilascio e comunque coinvolge interessi locali [42] che possono emergere anche nei regolamenti dei singoli comuni. L’intervento di diversi livelli di governo pone, in Italia, difficoltà di coordinamento tra le varie discipline rendendo complessa l’adozione della decisione finale. Lo stesso problema riguarda il profilo amministrativo. In effetti, i procedimenti autorizzatori oltre ad essere disciplinati a diversi livelli di governo coinvolgono autorità amministrative diverse. Basti considerare che in Italia l’au­to­riz­zazione è rilasciata dalla Regione ma il procedimento di adozione richiede l’intervento di istituzioni statali quali i Ministeri e le Soprintendenze – per la tutela dei beni archeologici e paesaggistici – e locali quali i Comuni direttamente interessati dai progetti. Tale [continua ..]

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4. Il legame con la tutela giurisdizionale

L’efficienza della tutela giurisdizionale riveste un ruolo determinante nella promozione dei progetti di energia rinnovabile. In effetti, è risaputo che non è possibile focalizzare l’attenzione soltanto sulla procedura decisionale senza prendere in considerazione l’efficienza del processo. Del resto, se il procedimento amministrativo è semplificato ma la decisione del giudice riguardante le relative controversie non viene adottata in tempi rapidi, l’obiettivo di promuovere i progetti di energia rinnovabile rischia di essere vanificato. In proposito, l’art. 16, comma 5 della direttiva (UE) n. 2001/2018 prevede che “Gli Stati membri provvedono affinché i richiedenti abbiano un accesso facile a procedure semplici per la risoluzione delle controversie concernenti le procedure autorizzative e il rilascio delle autorizzazioni a costruire e a esercire impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili, compresi, se del caso, meccanismi alternativi di risoluzione delle controversie”. La direttiva pone, dunque, in risalto tre aspetti che incidono sulla semplificazione: l’accesso “facile” alla giustizia; procedure semplici e, dunque, accelerate per la risoluzione delle controversie; l’utilizzo di meccanismi alternativi di risoluzione delle controversie. Pertanto, è evidente che la semplificazione è strettamente correlata anche all’efficienza giurisdizionale. In caso contrario vi è il rischio che le decisioni volte alla realizzazione di progetti di energia rinnovabile non vengano effettivamente eseguite poiché soggette a continui ricorsi giurisdizionali [55]. Tali ricorsi possono essere, in effetti, promossi sia dai proponenti i progetti che ritengono le decisioni non proporzionate sia dai cittadini coinvolti dalla decisione relativa alla realizzazione degli impianti, sia dalle associazioni ambientaliste che richiedono un maggior coinvolgimento della popolazione. La soluzione potrebbe essere quella di avere procedure giurisdizionali accelerate anche in tema di autorizzazione unica come avviene in altri settori in relazione alle “procedure semplici” richiamate nella direttiva. Un rito processuale apposito ed accelerato potrebbe garantire una definizione in tempi ragionevoli delle controversie relative alle autorizzazioni per gli impianti di energia rinnovabile [56]. Diverso è il caso [continua ..]

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5. Le criticità nell’applicazione delle misure

L’applicazione delle misure di semplificazione richiamate dalla direttiva com­porta non solo vantaggi, ma anche criticità [65]. La Commissione con riferimento alla direttiva del 2009 sopra richiamata ha, in effetti, evidenziato che numerosi Stati non hanno applicato la disposizione relativa alla semplificazione delle procedure. Nel rapporto della Commissione del 27 marzo 2013 sull’applicazione della disciplina della direttiva, in particolare, sul­la semplificazione delle procedure (2013 progress report COM(2013)175) si specifica “progress in removing administrative barriers is still limited and slow” [66] e si evidenzia che i ritardi nei procedimenti amministrativi costituiscono un rischio per la promozione dei progetti di energia rinnovabile [67]. Inoltre, in giurisprudenza non si sono riscontrati casi significativi decisi dalla Corte di Giustizia in merito alla semplificazione procedurale [68] dal momento che l’attenzione è posta principalmente sui temi economici e di tutela della concorrenza [69]. Gli unici casi attinenti alla semplificazione riguardano, peraltro, inadempimenti degli Stati relativi alla rimozione delle barriere amministrative per lo sviluppo delle energie rinnovabili [70]. Occorre, dunque, considerare se la nuova direttiva del 2018 possa condurre ad una effettiva accelerazione nella realizzazione dei progetti per le energie rinnovabili. Al riguardo va innanzitutto sottolineato che le misure introdotte dalla direttiva del 2018 risultano generali poiché vanno applicate dai singoli Stati secondo modalità attuative da definire nei casi specifici a seconda delle discipline nazionali. Basti considerare che la direttiva si riferisce genericamente ad una accelerazione delle procedure senza specificare le modalità per ottenere tale risultato come – ad esempio – l’individuazione delle fasi procedurali da eliminare. Inoltre, tali misure vanno messe in correlazione con le politiche ambientali specifiche nei diversi settori (ad esempio la biodiversità, l’accesso alle informazioni) come evidenziato dalla stessa direttiva che nel punto 45 specifica: ”È opportuno assicurare la coerenza tra gli obiettivi della presente direttiva e il diritto dell’ambiente dell’Unione. In particolare, durante le procedure di valutazione, pianificazione o concessione di licenze per gli impianti di energia [continua ..]

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6. Verso procedure accelerate?

Alla luce di quanto emerso nelle note precedenti, è evidente che la semplificazione è essenziale per la promozione dei progetti di energia rinnovabile dal momento che favorisce una rapida definizione delle procedure per il rilascio dell’autorizzazione. Tale strumento di semplificazione non è però, da solo sufficiente e dovrebbe essere affiancato da ulteriori misure: un aumento della partecipazione; una chiarezza nella suddivisione delle competenze; una certezza nel processo decisionale; una rapida ed efficace risoluzione delle controversie. In altri termini, oltre alle misure espressamente elencate nella direttiva nel­l’art. 15, vi sono ulteriori soluzioni che emergono dall’analisi del testo normativo e che potrebbero contribuire alla promozione dei progetti di energia rinnovabile. Lo sviluppo dei progetti di energia rinnovabile mediante tali misure – espres­samente o implicitamente richiamate nella direttiva – pone non solo vantaggi, ma anche difficoltà nella concreta applicazione. Va, dunque, considerato quali sono i possibili rimedi per rendere meno complessa la effettiva realizzazione della semplificazione procedimentale. Innanzitutto, occorre considerare che le misure individuate dalla direttiva devono essere coordinate e contestuali. Tra tali soluzioni sussiste, in effetti, un evidente collegamento: in effetti se i cittadini hanno la possibilità di partecipare ai procedimenti decisionali e possono rivolgersi ad un solo sportello unico nell’ipotesi di dubbi sulla procedura, vi è una deflazione del contenzioso. Del resto, i ricorsi giurisdizionali sono pro­mossi soprattutto nelle ipotesi in cui gli interessati non hanno la possibilità di partecipare effettivamente all’adozione della decisione di autorizzazione o incontrano difficoltà nel seguire l’iter procedurale per l’autorizzazione stessa. In secondo luogo, occorre uniformità nella concreta attuazione della disciplina europea: si è fatto riferimento alla circostanza che le misure della direttiva risultano eccessivamente vaghe e, dunque, andrebbero meglio dettagliate [74]. Al riguardo un problema rilevante riguarda l’uniformità considerato che la disciplina è diversa nei vari Paesi europei. Anche se le problematiche che la direttiva tenta di risolvere sono comuni occorre valutare come saranno in concreto adattate alle [continua ..]

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NOTE

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